La ricerca della documentazione tecnica che attesti la regolarità urbanistico-edilizia di un immobile può risultare complessa, spesso evidenziando discrepanze tra i contenuti della documentazione e lo stato reale dell’edificio, il che può indicare la presenza di irregolarità. Questo può richiedere l’avvio di procedure di sanatoria o regolarizzazione, a seconda dei casi e del soddisfacimento del requisito della “doppia conformità”, come definito negli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380/2001. Prima di qualsiasi intervento edilizio soggetto a comunicazioni o autorizzazioni comunali, è fondamentale che il tecnico accerti la legittimità della preesistenza dell’immobile, asseverando la sua conformità agli standard urbanistici ed edilizi. La “legittimità della preesistenza” rappresenta la verifica tecnica dell’immobile esistente, senza la quale l’edificio potrebbe essere considerato abusivo o irregolare.
Il reperimento della documentazione tecnica
Per realizzare un immobile, è necessario ottenere un titolo abilitativo da parte dell’amministrazione comunale, regolato dal Testo Unico dell’Edilizia (TUE) D.P.R. 380/01 e s.m.i.. La conformità tra il progetto depositato e lo stato attuale dell’immobile dimostra la sua regolarità urbanistica ed edilizia.
Nel corso degli anni, i titoli abilitativi sono cambiati:
- 17/08/1942 – 01/09/1967 – Legge 1150/42 – Licenza Edilizia (L.E.) – Gratuito – per tutti gli edifici ricadenti nel perimetro urbano
- 02/09/1967 – 27/01/1977 – Legge 765/1967 (L. Ponte) – Licenza Edilizia (L.E.) – Gratuito – L’obbligo è esteso a tutto il territorio comunale
- 28/01/1977 – 05/06/2001 – Legge 10/1977 (L. Bucalossi) – Concessione edilizia (C.E.) – Onerosa
- 06/06/2001 – fino ad oggi – D.P.R. 380/01 Testo Unico Edilizia – Permesso di Costruire (PdC) – Oneroso
I condoni edilizi possono contribuire a regolarizzare un immobile, con tre edizioni nel 1985, 1994 e 2003.
Per gli immobili precedenti al 1942, la legittimità urbanistica è attestata dalla planimetria catastale d’impianto del 1939-1940.
Per valutare la liceità e l’epoca costruttiva di un immobile, è necessario comprendere l’evoluzione normativa e i fattori rilevanti che un professionista deve considerare nell’accertamento di determinati aspetti.
Costruzioni antecedenti l’anno 1939
Per le costruzioni antecedenti al 1934, la normativa edilizia si riferiva al Regio Decreto n.1265 del 1934, che disciplinava l’abitabilità e le verifiche sanitarie.
Prima del 1934, l’articolo 39 della Legge n.5849 del 1888 regolava il rilascio dell’autorizzazione per l’abitabilità.
Il Regio Decreto 1265/1934 rimodula la condizione dell’articolo 39 in considerazione del fatto che nell’anno 1934 non vigeva l’obbligo all’ottenimento della licenza edilizia sia per le nuove costruzioni, che per le modifiche su di essi realizzate aventi carattere di “rilevanza”, ciò se i medesimi immobili fossero situati all’interno dei centri abitati e nelle zone di espansione dei Piani Regolatori Generali.
Alcuni esempi di città in cui vigeva una sorta di Piano Regolatore Generale sono:
- Roma (delibera n°5261/1934 del 18/8/1934), nei quali casi si deve rinvenire l’Autorizzazione Edilizia rilasciata dal Sindaco;
- Genova, delibera n°2065/1929 del 30/08/1929;
- Firenze, delibera del Podestà del 29/12/1931;
- Napoli, delibere n°2372 del 15/09/1935 e n° 2584 del 10/10/1935;
- Venezia, determinazione n°50859 del 12/11/1929 e n° 29512 del 10/07/1930;
- Torino, manifesto e primo regolamento edilizio del 31/10/1843;
- ecc…
Per gli immobili costruiti prima del 1934, il tecnico può attestare l’anno di costruzione senza la necessità di un certificato di agibilità, data la non obbligatorietà dell’abitabilità. Tuttavia, se l’immobile ha subito modifiche strutturali successive, è richiesta l’attestazione di agibilità secondo la normativa attuale.
Nel caso in cui si debba accertare la liceità urbanistico-edilizia di un immobile edificato anteriormente all’entrata in vigore del Regio Decreto 1265/1934: nel caso in cui il fabbricato non abbia subito modifiche tali da richiedere alcun atto autorizzativo, tenuto conto della non obbligatorietà al conseguimento dell’abitabilità/agibilità, pone nella condizione che il tecnico possa rendere dichiarazione o perizia giurata attestando l’anno di costruzione dell’immobile nel seguente modo:
“Prima del Regio Decreto n. 1265/1934, la normativa edilizia era meno stringente e non esisteva un documento specifico che attestasse l’agibilità. Pertanto, per gli edifici costruiti ante 1934, la mancanza del certificato di agibilità è assolutamente normale. Tuttavia, se l’immobile ha subito in epoca successiva un intervento che ha interessato le strutture portanti, ha modificato la sua sagoma o ha comportato un cambio di destinazione d’uso è necessario che ne venga attestata l’agibilità secondo quanto dispone la normativa vigente.”
Nel 1935 con il R.D.L. 640 del 25/03/1935 viene emanato il “Nuovo testo delle norme tecniche di edilizia con speciali prescrizioni per le località colpite dai terremoti.” nella quale all’art. 4 stabilisce che
“Coloro intendano fare nuove costruzioni, ovvero modificare od ampliare quelle esistenti debbono chiedere al Podestà apposita autorizzazione, obbligandosi ad osservare le norme particolari dei regolamenti di edilizia e d’igene comunale.“
Costruzioni antecedenti l’anno 1942
Nel 1939, venne introdotta la riforma del catasto urbano, istituendo il “Nuovo Catasto Edilizio Urbano” per accertare la proprietà e la rendita degli immobili urbani e costituire un catasto generale. Questo processo includeva l’associazione di una planimetria catastale agli immobili censiti, procedura effettuata da professionisti incaricati dai proprietari e successivamente verificata da funzionari.
A partire dall’entrata in vigore della Legge n. 1150 del 1942, diventò obbligatorio richiedere una licenza per costruire, sebbene in alcuni comuni questa prassi fosse già prevista, come nel regolamento edilizio di Torino del 1843, limitatamente all’interno dei centri abitati o nelle zone di espansione previste dal piano regolatore generale.
Gli immobili realizzati prima del 1942 possono essere legittimati tramite la planimetria catastale del 1939-1941, frutto di un censimento nazionale degli immobili.
Conseguentemente tutti gli immobili realizzati prima di questa data, sia essi realizzati in presenza o in assenza di P.R.G.C., possono essere legittimati.
Costruzioni tra il 17/08/1942 ed il 06/08/1967
La Legge n.1150 del 17/08/1942, nota come “Legge Urbanistica”, istituisce l’obbligo di presentare un progetto ed ottenere un titolo autorizzativo per la costruzione di edifici all’interno del perimetro urbano. Per verificare la legittimità degli edifici realizzati prima di questa legge, come espresso in precedenza, si possono utilizzare le planimetrie catastali dal 1939 al 1942. La mancanza di uno di questi titoli rende un edificio abusivo.
Se un fabbricato è stato completato o in corso di costruzione nel 1942, non è considerato abusivo. Per fabbricati costruiti prima del 1942 senza progetto edilizio, la planimetria catastale è l’unico modo per dimostrarne la liceità se edificati in un contesto in cui era necessaria una autorizzazione, negli altri contesti, se non vi fosse una planimetria, è dimostrabile l’esistenza mediante documentazione storica (per esempio fotografie risalenti ad epoche antecedenti il 1942 o atti comprovanti l’esistenza del fabricato).
La Legge 1150/1942 impone l’obbligo di richiedere la Licenza Edilizia solo per gli immobili nei centri urbani. La Legge Urbanistica è considerata la normativa principale in materia urbanistico-edilizia, anche per l’applicazione dei condoni edilizi.
La giurisprudenza conferma che la sanatoria può essere concessa anche per abusi precedenti al 1967, se richiesto il titolo edilizio secondo la Legge 1150/1942.
La Legge Ponte, 1967
La Legge n.765 del 06/08/1967, conosciuta come Legge Ponte, modifica la Legge Urbanistica del 1942, introducendo nuove regole per razionalizzare il sistema urbanistico ed edilizio.
Prima del 1967, gli edifici costruiti non richiedevano alcun titolo edilizio, ma questa normativa non si applicava uniformemente alle zone non pianificate urbanisticamente tra il 1942 e il 1967.
La Legge Ponte introduce importanti modifiche per:
- Avviare l’applicazione dei piani urbanistici, per farlo, stabilisce termini entro i quali il Comune, tenuto a redigere il Piano Regolatore Generale (PRG), è sostituito dagli organi statali. L’approvazione degli strumenti urbanistici minori, come i piani particolareggiati, i regolamenti edilizi e i programmi di fabbricazione, viene decentrata agli uffici regionali del Ministero dei Lavori Pubblici. Si istituisce inoltre un regime di “salvaguardia” per i piani già adottati ma non ancora approvati, al fine di evitare che le licenze edilizie rilasciate contrastino con le previsioni urbanistiche. La legge introduce anche sanzioni per le violazioni delle prescrizioni urbanistiche.
- Porre limiti all’edificazione in assenza di strumenti urbanistici, si stabilisce che la licenza edilizia possa essere concessa solo se le opere di urbanizzazione sono già presenti o previste nei piani urbanistici pubblici o nelle lottizzazioni private, previamente approvati nelle zone di espansione.
- Coinvolgere i privati nelle spese di urbanizzazione, ora, i privati sono tenuti a realizzare tutte le opere di urbanizzazione primaria e a versare un contributo per le opere di urbanizzazione secondaria. Questo obbligo deve essere formalizzato da una convenzione tra privato e Comune, necessaria per ottenere l’autorizzazione alla lottizzazione. La lottizzazione privata diventa così un mezzo comune per attuare i piani urbanistici nelle nuove zone urbane, affiancando i piani pubblici.
La Corte Costituzionale ha dichiarato illegittimi alcuni articoli della Legge Urbanistica del 1942, evidenziando la necessità di indennizzi per le limitazioni operative ai diritti reali, come il diritto di edificare. La sentenza ha stabilito che i proprietari hanno diritto a un indennizzo per il vincolo di non edificabilità, a decorrere dall’adozione del Piano Regolatore Generale.
La sentenza n.55 del 29 maggio 1968 della Corte Costituzionale annullava gli effetti della Legge Ponte, dichiarando illegittimi gli articoli della legge urbanistica che non prevedevano un indennizzo per l’imposizione di limitazioni operative a tempo indeterminato sui diritti reali, quando tali limitazioni comportassero un’espropriazione. In altre parole, poiché la legislazione vigente equiparava il diritto di proprietà del suolo al diritto di edificare (jus aedificandi), la sentenza stabiliva che il divieto di costruire costituiva un danno per il proprietario che doveva essere risarcito con un indennizzo. Questo diritto all’indennizzo scaturiva dal momento dell’adozione del Piano Regolatore Generale.
Ante '67 ovvero ante 1/09/1967
Se un immobile è stato costruito prima del 1 settembre 1967, è possibile evitare di menzionare il titolo abilitativo necessario per la sua edificazione mediante una specifica dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà. La responsabilità di questa dichiarazione, riportata nell’atto notarile, ricade sul proprietario dell’immobile.
Questa semplificazione, introdotta con la Legge 47/1985, consente la compravendita di un immobile costruito prima del 1 settembre 1967, anche se non ne conferma la conformità urbanistica.
La conformità urbanistica può essere verificata solo confrontando il titolo abilitativo con cui l’immobile è stato autorizzato con lo stato di fatto dell’immobile stesso.
È importante distinguere tra la legittimità urbanistica e la commerciabilità dell’immobile. La prima legge urbanistica è del 1942, e da allora fino al 1967 sono state rilasciate numerose licenze edilizie. I notai possono vendere anche immobili abusivi realizzati prima del 1967, ma c’è comunque il rischio di abusi e di dispute legali tra le parti coinvolte.
Legge n.10 del 28/01/1977 "Legge Bucalossi"
La Legge n. 10 del 1977, nota come “legge Bucalossi”, ha introdotto importanti innovazioni nel regime urbanistico e edilizio, passando dalla procedura di licenza edilizia al più rigoroso regime concessorio della concessione edilizia. Prima di questa legge, il controllo sugli abusi edilizi era limitato e non vi era distinzione tra abusi gravi e minori.
Con l’introduzione della Legge n. 10/77 sono stati introdotti i primi elementi della sanatoria edilizia ordinaria, non soggetta a limiti temporali come nel caso del condono. Questo nuovo regime prevedeva sanzioni amministrative per opere realizzate in parziale difformità alla concessione, con la possibilità di sanare tali difformità in certe condizioni.
Prima del 1977, la procedura di licenza edilizia concludeva spesso con la comunicazione del parere favorevole della Commissione edilizia, che era considerato equivalente al rilascio formale della licenza stessa. Tuttavia, con l’entrata in vigore della Legge n. 10/77, questa comunicazione non è più considerata equivalente al rilascio della concessione edilizia, che richiede l’indicazione dei termini di inizio e fine lavori e il pagamento del contributo di costruzione.
La legge ha quindi modificato radicalmente il regime normativo riguardante il rilascio dei titoli abilitativi, stabilendo una netta distinzione tra il vecchio sistema basato sulla licenza edilizia e il nuovo regime concessorio della concessione edilizia.
Dalla Legge 10/1977 al T.U.E.
L’autorizzazione edilizia, introdotta nel 1977 con la Legge 10/77 (Legge Bucalossi), ha rappresentato un importante cambiamento normativo nell’ambito delle pratiche edilizie in Italia. Originariamente, la Concessione Edilizia era l’unico titolo abilitativo disponibile, ma l’introduzione dell’autorizzazione per le Manutenzioni straordinarie, introdotto dall’art.48 della Legge 457/78, ha ampliato le opzioni per i costruttori e i proprietari immobiliari.
La Legge 457/78 ha delineato le prime linee guida per l’autorizzazione edilizia, focalizzandosi principalmente sugli interventi di manutenzione straordinaria. Questo nuovo approccio ha introdotto una maggiore flessibilità e velocità nel processo decisionale, consentendo ai richiedenti di iniziare i lavori entro novanta giorni dall’istanza, a meno che il sindaco non si pronunci diversamente.
Successivamente, con il Decreto Legge 9/1982, convertito nella Legge 94/1982, l’autorizzazione edilizia è stata ulteriormente consolidata e estesa a diverse categorie di intervento, rendendola uno strumento più ampio e versatile per la gestione delle pratiche edilizie. Questa fase di semplificazione edilizia ha permesso un maggiore allineamento alle esigenze del settore e ha contribuito a ridurre la complessità burocratica associata alle pratiche edilizie.
L’avvento della Legge sul Condono Edilizio nel 1985, quello del 1994 e per ultimo, fino a questo momento, il Condono del 2003 hanno portato ulteriori modifiche al regime dell’autorizzazione edilizia, introducendo procedure specifiche per le opere abusive e in sanatoria. Questo ha aggiunto un nuovo livello di complessità al processo decisionale, ma ha anche fornito una via legale per regolarizzare situazioni di irregolarità edilizia.
Le procedure di autorizzazione edilizia , ordinaria o in sanatoria, restarono in vigore fino alla loro abrogazione avvenuta contestualmente all’introduzione del T.U.E. con il D.P.R. 380/01 il 06/06/2001 che ridefinì l’intera materia.
Evoluzione normativa
- 1888: Viene introdotta l’autorizzazione per l’abitabilità (Legge 5849/1888).
- 1934: Nasce il certificato di abitabilità, che veniva autorizzato dal Podestà.
- 1939: Riforma del catasto urbano, eseguito e controllato dallo Stato.
- 1942: Prima legge urbanistica, introduce l’obbligo di presentare un progetto ed all’obbligo di rilascio di un titolo autorizzativo all’interno del perimetro urbano.
- 1967: Viene introdotta la distinzione tra “abitabilità” per gli immobili residenziali e “agibilità” per gli altri immobili.
- 1977: Viene trasformata la Licenza Edilizia in Concessione Edilizia e diventa un titolo oneroso
- 1990: Viene introdotto l’obbligo di deposito della dichiarazione di conformità degli impianti.
- 1994: Vengono introdotti ulteriori obblighi per le nuove costruzioni e gli interventi di ristrutturazione, quali l’allegazione del collaudo statico e dell’accatastamento nonchè la procedura del silenzio/assenso per il rilascio del certificato.
- 2001: Viene emesso il Testo Unico per l’Edilizia al fine di uniformare tutta la materia e viene sostituita la Concessione Edilizia in Permesso di Costruire. Viene, inoltre, disciplinato il certificato di agibilità per garantire i requisiti di sicurezza, igiene, salubrità e risparmio energetico degli edifici.
- 2005: Viene introdotta la disciplina energetica degli edifici.
- 2009: Viene resa obbligatoria per tutti gli immobili la dotazione dell’Attestato di Prestazione Energetica.
- 2016: Il certificato di agibilità diventa Segnalazione Certificata di Agibilità (SCA), con assunzione di responsabilità da parte del professionista che la presenta.
Conclusioni
La ricerca della documentazione tecnica che attesti la regolarità urbanistico-edilizia di un immobile può rivelarsi complessa e spesso evidenziare discrepanze tra la documentazione disponibile e lo stato reale dell’edificio. Questo fenomeno può indicare la presenza di irregolarità, richiedendo quindi l’avvio di procedure di sanatoria o regolarizzazione, a seconda dei casi e del soddisfacimento del requisito della “doppia conformità”, come definito negli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380/2001.
Prima di qualsiasi intervento edilizio soggetto a comunicazioni o autorizzazioni comunali, è fondamentale che il tecnico verifichi la legittimità della preesistenza dell’immobile, asseverando la sua conformità agli standard urbanistici ed edilizi. La “legittimità della preesistenza” rappresenta quindi un passaggio essenziale, senza il quale l’edificio potrebbe essere considerato abusivo o irregolare.
Il processo di reperimento della documentazione tecnica è cruciale per dimostrare la regolarità di un immobile. Nel corso degli anni, i titoli abilitativi hanno subito diverse modifiche normative, passando dalla Licenza Edilizia alla Concessione Edilizia e successivamente al Permesso di Costruire. L’evoluzione normativa ha introdotto anche strumenti come i condoni edilizi, che hanno contribuito a regolarizzare situazioni di irregolarità.
Per gli immobili antecedenti al 1942, la legittimità urbanistica può essere attestata attraverso la planimetria catastale d’impianto del 1939-1940. Mentre per le costruzioni precedenti al 1934, si fa riferimento al Regio Decreto del 1934 e alla Legge del 1888 per la disciplina dell’abitabilità.
La Legge Ponte del 1967 ha introdotto importanti modifiche al sistema urbanistico ed edilizio, stabilendo termini per l’applicazione dei piani urbanistici e limiti all’edificazione in assenza di strumenti urbanistici. Successivamente, la Legge Bucalossi del 1977 ha ulteriormente riformato il regime urbanistico ed edilizio, sostituendo la Licenza Edilizia con la Concessione Edilizia e introducendo sanzioni per le violazioni delle prescrizioni urbanistiche.
L’introduzione del Testo Unico per l’Edilizia nel 2001 ha rappresentato un importante passo per uniformare la normativa in materia edilizia, sostituendo la Concessione Edilizia con il Permesso di Costruire e disciplinando il certificato di agibilità.
In conclusione, l’evoluzione normativa nel campo dell’urbanistica ed edilizia ha reso cruciale il reperimento della documentazione tecnica per attestare la regolarità degli immobili. L’interpretazione delle leggi e dei regolamenti vigenti è fondamentale per valutare la liceità e l’epoca costruttiva di un edificio, garantendo la conformità agli standard urbanistici ed edilizi.
FONTI
- Arch. Luisa Di Bartolomei – Officine Lac, “Verifica della leggittimità urbanistica di un immobile in caso di compravendita“, 14/03/2024.
- Donatella Salamita, “La legittimità urbanistico-edilizia dei fabbricati privi del titolo abilitativo edilizio“, 22/07/2022.
- Ing. Carlo Pagliai, “Procedura utilizzata dal 1978 fino all’entrata in vigore del Testo Unico del 2001.“, 28/10/2017; “.
- Avv. Dario Meneguzzo, “E’ logico e ha senso applicare il concetto attuale di difformità edilizia alle situazioni anteriori alla legge n. 10/1977?“, 05/11/2021.
- Legge 5849/1888.
- Reggio Decreto Legge 1265/1934.
- Reggio Decreto Legge 640/1935.
- Legge 10/1977
